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  1946 年5月4日，中心宣告《关于土地问题的指示》(俗称“五四指示”)，决议把抗战时期的“减租减息”方针改为“耕者有其田”，但各地履行规范纷歧，部分地区呈现“农人不上楼、地主不倒翁”的温文局势。

  1947 年头，战役局势进入战略对峙阶段，前方兵员弥补、后方粮食收集都火急地需求更完全的土地发动。为此，中心派遣担任举行一次全国性的土地会议，从头校对方针并制定一致的举动纲要。

  1. 1947 年 2 月，率中心工委脱离陕甘宁边区，经晋绥、晋察冀赴冀中。沿途每停一处，必找县委书记、农会主席、作业队员座谈，并亲身填写《土地状况调查表》。

  他提出“三亲”准则：亲看旧契、亲算地亩、亲访贫雇，防止“干部说成果、大众人云亦云”。

  2. 4 月下旬在晋察冀边区阜平县城南庄，他接连听取8县的陈述，发现同一村庄对“地主”界说竟有5种算法，导致分地面积悬殊。当即决议把“阶层区分规范”列为会议首要议题，并电告各中心局“自带本区典型村核算样本”。

  3. 5 月初，他在冀中安国县向中心提交《关于土地改革中几个问题的陈述》：

  初次提出“完全平分”概念：以村为单位，按人口一致分配，不分男女老幼，不分原耕佃耕，“抽多补少、抽肥补瘦”。回电必定，并嘱其“带此精力赴会”。

  1. 原订 1947 年 5 月 4 日在延安举行，因胡宗南部队突袭，会议被逼撤销。等翻山越岭转至河北平山西柏坡，从头选址。

  5 月 31 日，他与朱德联名发电：“全国土地会议改于 7 月 7 日在平山县举行，会期估计一月，望各地遴派了解状况、能决议决议计划的代表。”

  2. 会议代表共107人，包括各大战略区及冀中、冀南、太行、晋绥等40余个地委。为让底层声响直达中心，特批“每旅派一人”，使前方作战部队也能提出征兵、征粮中的土地诉求。

  3. 会场设在西柏坡村西沟一片打谷场，搭白布棚为台，条石为凳。每天清晨5点半吹哨开会，10点闭会，避开正午酷日。会议期间，他自带马灯，夜宿土坯房，与代表同吃黑豆小米饭，被后人称作“谷棚里的立法”。

  1. 第一阶段(7月17日—8月底)主要是“摆问题”。各代表团轮番陈述，规则“三不”：不念稿子、不戴帽子、不报数字水分。他当场诘问“你们村多少人口、多少地、富农占多少”，答不出就坐下再想。

  会议记载整理成《各解放区土地状况汇编》，共13册、30余万字，为后来《纲要》条文供给了实证库。

  2. 8月13日，中心发来电报，赞同提出的“完全平分”准则，并加一句“可按状况弹性”，为后续条文留下弹性。随行将电报内容油印120份，发到代表手中，作为“方针天花板”。

  3. 第二阶段(9 月初—9 月 13 日)进入“定尺子”。秘书处先拿出 8 条草稿，经 4 次小组会、2次大会讲话，逐条增删，终究构成16条。中心改变有三：一是把“没收地主土地”细化为“没收悉数产业及家畜”，防止地主留“底财”反扑；二是单列“维护工商业”条款，清晰“地主兼营之工商业部分不予没收”，防止城市作坊关门；三是添加“农人大会选出的委员会为合法履行机关”，赋予村级安排法人地位，削减政府包揽。

  1. 9 月 13 日下午，谷棚会场前排竖起一块 1.8 米高的木板，上贴条文大字报。逐条宣读，每读一条就问“有没有对立？”无人举手即算经过。读到“废弃悉数封建性债款”时，晋绥代表忧虑村庄假贷阻滞，提出保存“合理商业假贷”。大会争辩40分钟，终究决议加但书“制止高利贷(超越年息30%)”，既防封建剥削，又留合作空间。

  2. 16 条悉数经过期，他宣告：“从今天起，我国村庄有了一致的游戏规则。”随后作总结陈述，提出“三个当心”：当心侵略中农、当心乱打乱杀、当心出产中止，并主张各中心局在 3 个月内制定细则，报中心存案。

  3. 会议完毕当晚，秘书处把条文刻在蜡纸，用油印机印 200 份，由交通员星夜送各大区；10 月 10 日，中心正式发布，定名《我国土地法纲要》，史称“双十纲要”。

  1. 纲要公布后，部分地区呈现“左”的倾向，如把富农与地主同等对待、把工商业同时没收。1948 年 2 月，在阜平掌管举行“土改整党会议”，添加《关于老区半老区土改定见》，提出“差异大中小地主，差异富农与地主，差异恶霸与一般地主”，并初次运用“抽补”而非“平调”概念，答应中农保存高于中等水准的土地。

  2. 1948 年 5 月，他又代中心起草《关于新区土改关键》，规则“新区第一年只减租减息、第二年进入平分”，防止干部“搬用老区经历过急”。这两份文件与《纲要》构成“1+2”方针系统，使土地改革在不到两年内掩盖 1.2 亿人口，为前方作战供给了 200 余万翻身农人兵士。

  1. 调研先行：坚持“资料—问题—对策”次序，先让现实开口，再让方针说话，防止“拍脑袋立法”。

  2. 程序通明：大会不设主席团座位，一切代表席地而坐，评论记载次日粘贴，谁讲话、谁对立一望而知，构成“阳光立法”气氛。

  3. 弹性规划：条文只定准则，把“怎样分、分多少”留给村级农人大会，既确保中心威望，又尊重当地差异，后续可经过“补丁”校对，表现“迭代式”法规思想。

  4. 反应机制：会议完毕不是句号，而是树立“陈述—查看—再陈述”回路，1948 年头他派 3 个巡视团赴冀东、豫西、晋南，用 40 天跑 60 县，收集 800 余份村陈述，回中心后当即修订，使方针一直运行在“学习—批改—再学习”轨道上。

  咱们可以精确的看出，经过上述过程，把涣散在各根据地的土改经历提炼成一部可在全国推广的简明“16条”。

  其“调研—评论—立法—校对”四步闭环，成为历史上用大众路线处理严重准则问题的经典事例。